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广西:探寻留用地改革的金钥匙

2021-09-06 23:05     来源:i自然全媒体
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随着城市化的发展,征地拆迁不可避免,对于那些被征地农民而言,留用地安置政策是保障他们长远生计的有效举措之一。

所谓留用地,即农村集体土地被征收后,政府按实际征收土地面积的一定比例,另行安排给被征地农村集体经济组织用于安置村民、发展生产的建设用地。

近年来,广西壮族自治区以征地制度改革为抓手,先后在梧州、南宁开展了留用地市场化配置改革,探索了“政府引导、部门协作、依法依规、分类处置、尊重民意、保障权益”的留用地开发模式,在切实保障被征地农民合法权益、壮大农村集体经济的同时,有效盘活了土地资源,助推了乡村振兴。

激活“沉睡的黄金宝地”

  沿着广西壮族自治区梧州市滨江大道一路向东,穿过一片热闹的商业街区和高层住宅区,龙新村项目工地便映入眼帘。“欢迎,欢迎!走,带你们参观下我们村的项目。”记者一下车,等候多时的龙新村党支部书记潘锦松迎了上来。

正在建设中的梧州市龙新村留用地市场化开发项目。莫萍 摄

龙新村原本地处梧州市城乡结合部。随着梧州城市发展重心西移,龙新村进入了城市中心圈,村集体所属的留用地便成了黄金地块。

“通过和国有投资企业合作开发,我们把村里的留用地好好用起来,去年村里靠出租物业就获得了集体收入1300多万元。等这个新项目建好,村集体每年还可再增加600万元~700万元的物业收入。”潘锦松口中的项目,就是梧州市目前最大的农村集体留用地市场化开发项目——“桂城美景”。该项目属于商住一体项目,项目下层作为商场,给村民租金收入,上层提供给村民居住。

据了解,2000年梧州市长洲区红岭片开发区建设项目需要征收龙新村118公顷土地,当时梧州市政府按照预留5%留用地的征地政策要求,安排了5.93公顷留用地给村集体,规划用途为“城镇住宅用地和零售商业用地”。

“这块地此前因为权属不明晰,村委会没有资金开发,投资商怕扯不清,一直搁置了20年。”潘锦松无奈地说。政府给被征地村集体安排了留用地,但是宝贵的土地却被闲置甚至撂荒,显然与初衷背道而驰。

梧州市自然资源局三级调研员莫国金告诉记者,造成这种局面有多方面原因。客观上,由于权益关系上存在很多争议,村集体内部没有形成统一意见,造成大部分村集体留用地被闲置。更重要的是,村级集体自身实力有限,难以按照城市规划对留用地进行有效开发,而对于如何利用留用地,如何在留用地开发建设过程中维护好自身权益,大部分村集体还存在盲区。因此,在留用地市场化开发的前期阶段,政府主导势在必行。

2014年《关于印发梧州市征收农村集体土地留用地管理暂行办法的通知》明确,城区政府牵头项目合作开发的招标拍卖工作,采用“限转让价格,竞回建率”方式,以“回建率高者得”原则确定留用地项目合作的开发企业。

2018年在《关于印发梧州市征收农村集体土地留用地开发与利用管理暂行办法的通知》中,对留用地范畴进一步明确,对留用地办理流程进行细化。2020年,梧州市在综合前期政策基础上印发了《进一步加强农村集体留用地安置和开发利用实施方案的通知》,进一步规范市区农村集体留用地管理流程,切实维护被征地农民和农村集体合法权益。

在一系列政策创新支持下,龙新村留用地的市场化开发终于走上正轨。

2020年8月的一天,在龙新村的会议室里,一场特别的村民小组会议召开了,会议主题是讨论如何开发5.93公顷村集体留用地。12位村民小组组长列席聆听了项目开发规划计划。

一个月后,龙新村民委员会决定由当地城区政府主导,通过公开招投标,采取“限地价,竞回建率”方式确定合作投资开发企业。最终,梧州市城市建设投资开发有限公司(以下简称“城投房开集团”)以最高回建建筑面积60050平方米中标。

根据合约,龙新村同意将留用地的所有权转让至城投房开集团名下,待项目建成并通过验收后,城投房开集团将回建的建筑物无偿返还给龙新村,剩余可建的由城投房开集团按照该留用地的规划设计条件及相关规定进行建设和销售。

按该区域房地产(住宅)市场价格8000元/平方米估算,龙新村集体通过回建物业可获得收入4.8亿元。按照龙新村目前13个生产小组、总人口约5000人测算,人均收入可达9.6万元。

“等这个项目搞好,村里每年都有物业收入,人人有分红!”龙新村村民杨树华笑着说。

梧州市龙新村村民在留用地合作开发合同上签字。陆建敏 摄

  莫国金表示,在政府主导下通过公开招标,面向市场择优选择投资单位,对留用地项目统一规划、统一开发、统一管理,可以最大限度避免风险,实现政府、企业、村组三方共同受益。

从“一策到底”到分类施策

  在梧州市留用地市场化配置改革过程中,除了龙新村的模式外,还出现了等价置换物业、合作开发置换物业等留用地合作开发模式。

2020年,梧州市实施了万秀区南岸高旺片区棚户区改造项目建设。当时,该项目需征收土地213.33公顷,按预留5%留用地的政策,需安排被征地农民集体村组留用地约11公顷,留用地选址坐落在西江四桥南岸附近。

通过征询当地村组意见,该村留用地采用等价置换物业的合作开发模式。即由政府通过有一定经济实力的公司建设物业,并按市场价格将等价物业置换给被征地农村集体经济组织。这种模式的优势在于留用地安置落实方式简单、快捷,且留用地能够按城市规划开发建设。同时,村集体可获得等价置换物业,由于区位条件较好,可有效解决被征地农民的长远生计问题。

莫国金认为,这类项目需要有实力的开发企业投资才可顺利实施。为此,政府引入万达集团,通过结合万达集团投资建设项目并联推进留用地开发项目,从而确保了留用地开发的进度与质量。

位于梧州市区南端的苍梧县工业园区,是自治区级A 类工业园区和重点产业园区。

2018年以来,根据苍梧县工业园区发展需求,当地政府征收了梧州市龙圩区龙圩镇大恩村常恩组约93公顷土地,需安排被征地农民集体村组留用地约5公顷。结合规划布局和农民意愿,留用地坐落在岑梧高速公路龙圩镇出口附近,规划用途为商住用地。

该村民小组以土地作价入股,开发商以资金作股,引入合作开发商。由意向合作投资开发企业拟订开发方案,经2/3以上村民代表同意后确定方案。目前该村民小组已与民企苍梧县三鑫矿业有限公司达成协议:社会投资方占2.53公顷土地,村民小组占2.13公顷土地,给村集体3.6万平方米回建房。

  据统计,梧州市通过留用地市场化配置改革,促成村民、企业、政府多方受益。在长洲区龙新村,通过村企合作开发留用地,企业缴纳的土地出让金为财政增加约1.18亿元的收入;在梧州市不锈钢园区,园区利用留用地建设标准化厂房,标准厂房出租后,村集体每年租金收入约159万元。

留用地市场化改革的未来

  2020年8月,广西壮族自治区党委、政府印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的实施意见》,其中提出要以推进征地制度改革为抓手,开展留用地市场化配置改革助推乡村振兴。

去年以来,广西自然资源主管部门以推进征地制度改革为抓手,在梧州、南宁等市开展留用地市场化配置改革,确立了“政府引导、部门协作、依法依规、分类处置、尊重民意、保障权益”的模式,加大市场化配置体制的建设力度。

业内人士指出,多地实践证明,留用地市场化配置改革探索了村企合作开发、留用地租赁、村企合作建设标准厂房等开发模式,通过市场化引导,分类施策开发利用留用地,增加了村集体的收入,保障了被征地农民的长远生计,实现了被征地农民、企业、政府多赢的局面。

但是,在留用地的管理和市场化开发过程中也暴露出一些问题。比如,在一些地方还存在办理留用地建设手续过程复杂,落地周期较长;留用地台账多重管理,核定工作难统一;部分留用地选址及用途与现行城市规划有冲突等问题。这些问题亟须引起政府部门重视,并加以解决。

未来,留用地市场化配置改革如何才能行稳致远?

广西壮族自治区自然资源厅耕地保护处副处长莫勇认为,从梧州的改革经验中可以看到,由政府有序推进留用地安置和开发利用工作,是保障被征地农民权益的一种有效方式。政府结合当地实际,在调查摸底基础上,按“明晰归属、维护权益”的要求,建立留用地统计台账,实行“一区一策”或“一区多策”方式,可以合理制订被征地农村集体留用地安置和开发利用方案。当然,在推进留用地安置和开发利用过程中,更要充分尊重群众意愿。

南宁市通过政策机制的创新,也走出了一条新路。例如,南宁市良庆区从城镇居民住房面积保障水平和城镇职工就业收入水平等因素综合考虑,以行政村为单元统筹安排安置用地,将位置优越、交通便利、开发潜力高、经济价值好、适合成片开发的地块,预留给被征地农民。

在安置用地的开发利用上,该区一是注重选取有实力的开发商进行建设。二是明确开发商承担的安置人数、建筑面积、建设标准等,保障安置群众的权益。三是提供多种安置户型,保障安置物业设计质量。

南宁市良庆区房屋征收补偿和征地拆迁中心主任周志飞说,良庆区征地拆迁安置工作按着“政府搭台、企业唱戏”的路子,引入社会资金,通过捆绑式综合开发和市场化运作,让被安置群众除了可获得全产权60平方米的住宅外,还可享受25平方米的产业用房,实现了农民“有住、有租、有铺、有保、有福利”的目标。

  目前,良庆区已建成安置项目15个,近半安置群众选取了称心如意的安置房。(特约记者:范雁阳 通讯员:欧阳兆俊 蒙彬)

短评

让留用地改革行稳致远

杨小雄

 广西梧州等地推行的留用地市场化配置改革,以问题为导向,大胆改革创新,唤醒了农村“沉睡的黄金宝地”,实现了多方共赢。全国其他省份关于留用地的改革探索也在进行中,并取得了一些可供借鉴的经验。

但在留用地的开发利用过程中,一些问题也逐渐显现出来,比如,供地方式合法性有待商榷,部分留用地不符合规划,安置周期时间长,台账多重管理等,降低了被征地群众的获得感,给城市持续发展带了风险隐患。

如何才能让留用地市场化配置改革走得更远、更好?笔者认为应该从资金落实、留用地选址及被安置人员利益保障、开发模式等方面加以推进。

首先,应合理解决土地权属关系,打消投资方的后顾之忧,加快土地开发利用,让被征地农民充分共享城镇化红利。同时,创新留用地开发模式,因地制宜丰富完善留用地开发利用手段,实现经济效益的最大化。

在留用地的管理与开发中,政府部门的作用不可或缺。政府须切实承担起牵头、监管的责任,严格执行国土空间规划,保护生态环境,维护村民利益,保障投资方合法权益。

只有解决好这样一些问题,建立健全相应的制度机制,才能使留用地真正成为“寸土”生“寸金”的宝地。(作者单位:南宁师范大学)

深· 阅读

“寸土”变“寸金”

陈 舒

  留用地制度是我国征地补偿过程中形成的一种制度。这种政府按被征地面积一定比例返还建设用地给村集体,用于发展第二、三产业,保障被征地农民生产生活的补偿安置方法,是货币补偿方式的有效补充。目前,留用地制度已在全国 22个省(市、自治区)推行。

留用地制度在实践中规范成长

留用地,最早出现在改革开放“先行者”深圳。20世纪 80年代,为了解决财政无法支付征地补偿资金难题,深圳规定给被征地农村集体经济组织以被征地面积5%作为自留地,由村集体自行开发非农业项目和建设安置房。

20世纪90年代,东南沿海地区的厦门、汕头、广州、温州等地通过不断尝试,相继找到了适合自身的留用地安置模式,形成制度雏形,但对于留用地的权属、用地性质,暂未明确规定。

1999年,国土资源部印发《关于加强征地管理工作的通知》提出:“经济发达地区或城乡结合部可以按照规划用途预留一定比例的国有土地,确定给被征地的农村集体经济组织使用,发展农业生产或从事多种经营。”此后,依托各地实践,留用地制度不断“升级”。2010年,国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》进一步明确,留用地安置适用范围是在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内,留用地权属为国有。2014年中央一号文件明确提出:“因地制宜采取留地安置、补偿等多种方式,确保被征地农民长期受益。”

2015年,全国人大常委会授权国务院在北京大兴区等33个试点县市区开展农村集体经营性建设用地入市试点,授权案提出“有条件的地方可采取留地、留物业等多种方式”进行集体土地征地补偿,留用地政策成为一次性货币补偿的补充形式。

多种探索打造留用地“聚宝盆”

这些年来,随着留用地制度逐步在全国范围内推广,各地形成了多种具有代表性的留用地开发利用模式,成为农民鼓起“腰包”、村集体经济不断壮大的“聚宝盆”。

比如,厦门的“金包银”模式,将工业园区发展与农村留用地开发相结合,将留用地划定在紧邻规划产业园区的位置,通过统一规划,利用留用地为工业区提供生活配套服务,并以产业园区开发带动留用地集体经营性物业的发展,为被征地村民提供了可持续的收益来源,实现了地方发展与农民利益的“双赢”。

杭州市西湖区留用地统一规划、统一开发、统一管理的“三统一”开发模式,也颇具特色。该模式中,政府不仅将区位好、土地价值高的商业地块供村集体选择,还将留用地的土地出让金全部返还村集体,极大促进了村集体经济实力的提升。

不同的留用地开发利用模式在权属关系、开发方式等方面存在较大差异。比如,在土地权属方面,广东省提出原则上以集体土地为主,上海和杭州规定留用地为国有土地。在开发方式上,广州以自主开发、合作经营、“货币+物业”方式为主,杭州提出可采取自主开发、合作开发、统筹开发、项目置换物业方式开发或留用地货币化处置,上海采取集体经营、承包经营、租赁经营的形式,等等。

业内人士指出,目前各地留用地开发模式正在从村级零散开发向政府集中统筹开发转变,从村集体自行开发向村企合作、政府统租等方式转变。由政府统筹规划运作留用地,能够更好地契合城市的发展诉求,保障农民的长远利益。


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